Lunedì 15 giugno, in Lussemburgo, si è tenuta la seconda conferenza intergovernativa sull’allargamento, che segna l’apertura ufficiale del primo cluster dei negoziati di adesione – quello dei cosiddetti fundamentals – nel percorso di integrazione all’Unione europea di Ucraina e Moldova.
L’annuncio, arrivato due giorni prima dalla presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen e dal presidente del Consiglio europeo António Costa, è stato accolto come uno dei passaggi politici più rilevanti dell’intero processo di allargamento verso est. Secondo la metodologia di adesione, infatti, il cluster dei fundamentals è il primo a dover essere oggetto di negoziati e riguarda i capitoli che comprendono lo stato di diritto, la qualità delle istituzioni democratiche, la lotta alla corruzione e la tutela dei diritti fondamentali, ovvero l’impianto democratico su cui si dovrebbe reggere un nuovo stato membro.
La notizia arriva al termine di un percorso fatto soprattutto di attese, rinvii e ostruzionismo, in primis quello di Budapest che a giugno 2024 aveva preso la presidenza di turno del Consiglio dell’Unione.
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Da allora il nodo centrale è rimasto lo stesso fino a poche settimane fa: senza il via libera dell’Ungheria, che aveva posto il veto, l’apertura di qualsiasi cluster con l’Ucraina restava bloccata.
Il nodo ungherese: da Orbán a Magyar
Per anni il governo di Viktor Orbán ha condizionato l’avvio dei negoziati con Kyiv a una lista di rivendicazioni bilaterali legate al trattamento della minoranza ungherese, la terza del paese, che in maggioranza risiede nella regione della Transcarpazia. A queste si erano aggiunte le posizioni del governo magiaro sul conflitto, culminate nell’estate del 2025 in un referendum consultivo (non vincolante) sull’adesione dell’Ucraina, che aveva visto una partecipazione contenuta ma un voto schiacciante contro l’ingresso di Kyiv nell’Unione.
A ribaltare lo scenario sono state le elezioni legislative ungheresi del 12 aprile scorso, dove il partito Tisza di Péter Magyar ha ottenuto una maggioranza assoluta dei seggi parlamentari, con un’affluenza record che ha sfiorato l’80%, chiudendo sedici anni di governo Fidesz. Il nuovo esecutivo si è presentato all’Unione europea con un atteggiamento di netta discontinuità rispetto al predecessore, rivendicando l’appartenenza dell’Ungheria sia all’Ue che alla Nato come pilastri della propria politica estera.
Sul piano concreto, questo cambio di rotta si è tradotto proprio nello sblocco del dossier ucraino: il nuovo governo ungherese ha raggiunto un’intesa con Kyiv sulle questioni relative alla minoranza magiara in Transcarpazia – lo stesso nodo che per anni aveva giustificato il veto di Orbán – aprendo così la strada all’accordo unanime dei ventisette stati membri.
Moldova, il coupling e il rischio di restare indietro
Se per l’Ucraina lo sblocco del primo cluster rappresenta una svolta attesa da anni, per la Moldova la questione è diversa, anche se l’esito – l’apertura del cluster dei “fundamentals” il 15 giugno – è il medesimo.
Bruxelles aveva infatti scelto di tenere i percorsi di adesione di Chișinău e Kyiv strettamente sincronizzati attraverso un meccanismo detto “coupling”, una scelta procedurale che non ha basi nei trattati né nella nuova metodologia di allargamento del 2020, ma che riflette il timore politico di “lasciare indietro” l’Ucraina se la Moldova dovesse procedere più rapidamente.
Ne abbiamo parlato qui: Moldova e Ucraina nella morsa del “coupling”: un test di coerenza per l’Ue
Questa logica ha fatto sì che, nonostante i progressi tecnici di Chișinău – che hanno sbloccato i primi esborsi del Piano di crescita europeo per la Moldova – l’avvio formale dei negoziati sia rimasto per mesi ostaggio dello stallo ungherese sul dossier ucraino, pur non essendo l’Ungheria formalmente contraria alla candidatura moldava.
La conferenza del 15 giugno segna quindi, almeno sulla carta, un passo avanti anche per la Moldova, ma non risolve le sue criticità più strutturali, prima tra tutte la questione della Transnistria e della sovranità territoriale del paese, che resta una variabile capace di incidere sui tempi di adesione indipendentemente dai progressi tecnici già compiuti.
I fundamentals tra diritti, codice civile e proteste
L’apertura del cluster dei fundamentals mette l’Ucraina di fronte a una prova tutt’altro che scontata sul fronte interno.
Lo scorso 28 aprile, infatti, la Verchovna Rada ha approvato in prima lettura il disegno di legge n°15150, una riforma complessiva del diritto privato presentata come tappa decisiva della de-sovietizzazione dell’ordinamento giuridico ucraino e, non a caso, inclusa proprio tra le misure necessarie all’apertura dei capitoli fondamentali.
Tuttavia il testo, nella sua attuale formulazione, definisce la famiglia in termini rigidamente eteronormativi, escludendo le coppie dello stesso sesso dall’adozione e prevedendo l’annullamento automatico del matrimonio in caso di riconoscimento legale del cambio di genere di uno dei coniugi.
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Organizzazioni internazionali come ILGA-Europe hanno avvertito che, se approvato in questa forma, il nuovo Codice Civile collocherebbe l’Ucraina tra i contesti più restrittivi d’Europa per le persone LGBTQIA+, in netta contraddizione con gli standard di Copenaghen su cui si fonda proprio il cluster appena aperto.
Le proteste che da settimane attraversano Kyiv e altre città ucraine – e che in alcuni casi hanno visto attiviste e attivisti per i diritti civili subire aggressioni durante le manifestazioni – mostrano quanto la spinta verso l’integrazione europea stia entrando in tensione con dinamiche interne tutt’altro che risolte.
In ogni caso, l’eventuale approvazione del nuovo Codice Civile non bloccherebbe i negoziati, né significherebbe che Bruxelles stia chiudendo un occhio sulle discriminazioni delineate nel decreto. Se l’Ucraina dovesse approvare una versione del Codice che limita i diritti fondamentali o introduce elementi discriminatori, così come è l’attuale versione, semplicemente il Cluster 1 non potrebbe essere chiuso. I tavoli negoziali, infatti, possono intanto avanzare sull’adozione delle numerose altre norme dell’acquis communautaire, in un processo che può potenzialmente durare anni, come dimostra l’esperienza dei Balcani occidentali.
Non un traguardo ma una fase operativa
Sebbene l’avvio formale dei negoziati sia senza dubbio una pietra miliare nel percorso di adesione, l’apertura del primo cluster non equivale a un ingresso imminente nell’Unione, né elimina il principio dell’unanimità che continuerà a governare ogni passaggio successivo del processo che costringerà l’Ucraina a una particolare attenzione nei rapporti bilaterali verso i paesi membri.
Quello che cambia, semmai, è lo status del dossier: da una fase di attesa politica durata anni si entra in una fase tecnica e negoziale, molto più concreta, fatta di screening, benchmark e capitoli da aprire e chiudere uno per uno. Chiudere un capitolo, infatti, è nettamente più difficile che aprirlo (il Montenegro, primo della classe, lo sa bene, visto che dal 2013 a oggi è riuscito a chiuderne 16 su 33).
Per l’Ucraina, questo significa misurarsi realmente con la coerenza tra l’agenda di riforme richiesta da Bruxelles e l’effettiva capacità (o volontà) di portare a compimento progressi legali su questioni delicate, come dimostrano le tensioni sociali sui diritti civili.
Per la Moldova significa verificare se l’apertura formale del cluster si possa poi tradurre in un percorso davvero autonomo o se il “coupling” con Kyiv continuerà a condizionarne i tempi.
E per l’Ungheria di Magyar, infine, si apre una nuova fase: la rimozione del veto è certamente un importante gesto politico, ma la vera discontinuità rispetto all’era Orbán si misurerà nella capacità di Budapest di restare un partner affidabile di Bruxelles per anni, in un processo negoziale che si preannuncia lungo e che richiederà l’unanimità dei ventisette stati membri.
