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La legislazione sugli agenti stranieri compie dieci anni

Nel suo libro “Diario Russo: 2003 – 2005” la giornalista russa Anna Politkovskaja definisce la società russa “un’accolta di cellule di cemento non collegate tra loro”. Il suo omicidio, avvenuto nel 2006, le ha però impedito di osservare il tentativo di costruzione di una società civile indipendente in seguito alle proteste del 2011. Ciononostante, le (pessimistiche) previsioni fatte dalla giornalista sulla traiettoria dell’amministrazione Putin, quando anche gli Usa lo consideravano un partner affidabile, si sono rivelate corrette. 

Uno degli strumenti utilizzati per fare pressione su organizzazioni e individui è la legislazione sugli agenti stranieri che il 20 luglio ha compiuto dieci anni.

In onore di questa occasione (o forse per pura casualità) il 14 luglio Putin ha firmato la legge “Sul controllo dell’attività di persone che si trovano sotto influenza straniera” (che entrerà in vigore dal 1 dicembre 2022), unificando la legislazione sugli agenti stranieri e rendendola estremamente versatile in quanto applicabile a chiunque.

L’espressione stessa “agente straniero”, mutuata dalla legislazione americana (e in particolare il Foreign Agents Registration Act, noto come FARA) è il pilastro fondamentale della legislazione in quanto risulta poco trasparente, ma sufficiente a destare sospetto e diffidenza nei cittadini. L’assenza di chiarezza è il leitmotif di tutta la legislazione e tutte le modifiche apportate negli anni, anche quelle che avrebbero dovuto risolvere questo problema, hanno contribuito ad espanderne il campo d’azione.

2012 – 2020: cos’è un agente straniero?

La risposta a questa domanda cambia a seconda dell’anno di riferimento. Dal 2012 al 2017 infatti agenti stranieri potevano essere solo le organizzazioni non a scopo di lucro (no profit) e le organizzazioni con finalità civica che ricevevano finanziamenti stranieri e facevano attività politica. Di primo impatto potrebbe sembrare una misura ragionevole volta ad assicurare trasparenza finanziaria e a proteggere gli interessi nazionali da influenze esterne (in particolare di governi e partiti stranieri). Infatti, le organizzazioni sono tenute a rendere pubbliche le proprie entrate e uscite e sono sottoposte a controlli finanziari. Tuttavia, la definizione di attività politica e l’utilizzo strumentale della legislazione hanno dimostrato che questa legislazione può essere considerata ragionevole solo se lo scopo è lo smantellamento della società civile. 

La prima definizione di attività politica è apparsa in contemporanea alla nascita della legislazione stessa e aveva toni generici, lasciando di fatto al ministero della Giustizia la possibilità di determinare se un’organizzazione partecipasse (anche attraverso il finanziamento) “all’organizzazione e allo svolgimento di azioni politiche con lo scopo di influenzare le decisioni prese dagli organi statali, di azioni volte a modificare la politica da essi condotta e a condizionare l’opinione pubblica per gli scopi specificati”. 

Nel 2015 Putin ha espresso la necessità di rivedere la legislazione sugli agenti stranieri, affermando che “[…] le formulazioni presenti nella legge non sono interpretabili in maniera univoca e a volta danneggiano persino l’attività di organizzazioni assolutamente leali, pro russe e che aiutano le persone”.

Le parole del presidente russo, a differenza di quelle contenute nella definizione di attività politica, sono inequivocabili: nella Federazione Russa esistono organizzazioni leali (che come tali non devono essere ostacolate) e organizzazioni sleali (obiettivo della legislazione sugli agenti stranieri). 

Eseguendo l’incarico affidatogli dal presidente Putin, il ministero della Giustizia ha sviluppato una nuova definizione di attività politica più dettagliata e per questo molto più “onesta”. Tra i vari punti introdotti con questo emendamento del giugno 2016 c’è la “diffusione, anche tramite l’utilizzo di tecnologie contemporanee, di idee riguardanti le decisioni prese dagli organi di governo e le politiche da essi messe in atto/attuate”. Questo tipo di attività politica riguarda ovviamente le organizzazioni “sleali” in quanto le autorità non hanno alcun interesse nel dichiarare agente straniero un’organizzazione che approva le loro decisioni. 

Entrambe le definizioni di attività politica contengono una serie di “eccezioni” ovvero attività che non possono essere considerate “politiche”. Tuttavia, l’inutilità di questo paragrafo è stata provata più volte in quanto moltissime organizzazioni ecologiste sono diventate agenti stranieri nonostante la “difesa del mondo naturale e animale” sia inserita tra le eccezioni tutelate. 

In precedenza abbiamo affermato che sono necessari due criteri per diventare agenti stranieri: attività politica e finanziamento straniero. Così come la definizione di attività politica, anche il finanziamento è un criterio assolutamente generico e applicabile al bisogno. Infatti, non è necessario che esso sia utilizzato direttamente per l’attività politica e la procura non deve quindi accertare che sussista un legame tra i due. Inoltre, l’importo del finanziamento non è preso in considerazione e qualunque cifra è sufficiente perché un’organizzazione (o, come vedremo, una persona fisica) possa essere dichiarata agente straniero.  

Nel 2017, in seguito all’applicazione del già citato FARA nei confronti dell’emittente statale russa Russia Today (che ha dovuto registrarsi come agente straniero negli USA per evitare la chiusura), la Duma ha approvato una serie di emendamenti che permettono di dichiarare agenti stranieri anche mezzi di comunicazione stranieri (le prime vittime sono state Radio Svoboda e Voce dell’America) e, dal 2019, anche persone fisiche e persone giuridiche russe (mezzi di comunicazione russi). Per questa categoria di agenti stranieri il concetto di attività politica è stato sostituito con l’attività di diffondere informazioni (realizzate e/o diffuse da persone giuridiche straniere già dichiarati agenti stranieri nel caso delle persone fisiche e giuridiche russe) mentre è rimasto valido il criterio finanziario. 

2020 – 2022: chiunque può diventare agente straniero

Nel 2020 le autorità hanno deciso di “migliorare” (termine utilizzato nelle dichiarazioni ufficiali) ulteriormente il testo, introducendo la figura della “persona fisica agente straniero”. Questa tipologia di agente straniero si distingue dalla persona fisica-mezzo di comunicazione agente straniero citata nel precedente paragrafo in quanto ogni cittadino o apolide può diventarlo senza che diffonda informazioni provenienti da mezzi di comunicazione stranieri. Sostanzialmente alle persone fisiche viene applicato, con leggere modifiche, quanto previsto nelle leggi “Sulle organizzazioni non a scopo di lucro” e “Sulle organizzazioni con finalità civica”. 

Tutte le persone fisiche e giuridiche sono inserite in un registro che varia a seconda della tipologia a cui appartengono, anche se tutte le persone fisiche sono raccolte in un unico registro in base agli emendamenti approvati nel marzo 2022. Ognuno di questi registri è pubblicamente accessibile sul sito del ministero della Giustizia mentre le versioni cartacee sono conservate presso il ministero stesso. Da dicembre 2022, quando entrerà in vigore la legge citata nel primo paragrafo, tutti gli agenti stranieri verranno tuttavia inseriti in un registro comune. 

Secondo la legislazione originaria un agente straniero avrebbe dovuto autodenunciarsi e chiedere al ministero di essere inserito nel rispettivo registro. Notando che il registro restava vuoto, le autorità nel 2015 hanno autorizzato l’inserimento forzato, accompagnato da una sanzione amministrativa. Anche l’esclusione dal registro, originariamente non contemplata, è ora regolata e prevede dei controlli da parte delle autorità per verificare l’effettiva assenza di finanziamenti stranieri. Ogni categoria di agente straniero deve inoltre segnalare il proprio status di agente straniero nella maniera prevista (che varia a seconda della tipologia) nei loro confronti e qualsiasi dimenticanza è punita da una sanzione amministrativa. 

Con l’approvazione degli ultimi emendamenti che, come detto in precedenza, entreranno in vigore da dicembre 2022, le tipologie di agente straniero verranno abolite mentre il concetto di agente straniero verrà ulteriormente esteso. In base alla legge 255-F3 infatti chiunque si trovi sotto “influenza straniera” potrà essere dichiarato agente straniero, facendosi carico degli oneri e dello stigma sociale che ne consegue.

Ai divieti attuali ne sono stati aggiunti degli altri e agenti stranieri, tra le altre cose, non potranno candidarsi alle elezioni amministrative, non avere accesso a informazioni coperte dal segreto di stato, non essere parte di comitati, commissioni e altri organi consultivi legati alle autorità (come il Consiglio presso il Presidente della Federazione Russa per lo sviluppo della società civile e i diritti dell’uomo), non fare campagna elettorale, non organizzare attività educative e pedagogiche che coinvolgano minorenni e fornire expertise in ambito ecologico e di anticorruzione (casualmente i due ambiti che più hanno infastidito le autorità negli ultimi anni). La nuova legge introduce persino il concetto di persona affiliata con agente straniero, una specie di sorvegliato speciale. Per diventare affiliato basta infatti essere parte di un’organizzazione già dichiarata agente straniero o ricevere finanziamenti da un agente straniero. 

Quale futuro per la legge sugli agenti stranieri?

L’invasione dell’Ucraina del 24 febbraio ha sostanzialmente reso inutile (almeno per il momento) la legge sugli agenti stranieri. L’ondata di repressione verificatasi nel corso dei primi mesi dell’aggressione militare russa in Ucraina ha definitivamente sradicato qualsiasi forma di protesta e opposizione e ha messo in seria difficoltà organizzazioni indipendenti ma non espressamente politiche come Greenpeace Russia. Il ritorno in auge di questa legge sarebbe in un certo senso un segnale positivo in quanto indicherebbe una rinascita del dissenso, cosa estremamente improbabile nel futuro prossimo, ma allo stesso tempo significherebbe che nulla è cambiato ai vertici. 

Foto di copertina: Dozhd

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Luca Zucchetti
Luca Zucchetti

Studente di Russian and Eurasian Studies alla Università Carolina di Praga, ha anche studiato presso la NSPU di Novosibirsk. Si interessa principalmente di ambiente, attivismo politico, società civile e libertà di informazione in Russia. Scrive per Scomodo dal 2020 e ha collaborato con East Journal.